Председателят на Комисията за регулиране на съобщенията (КРС) Георги Александров бе възстановен на поста си от Върховния административен съд (ВАС), който отмени заповедта на министър-председателя за уволнението му.

Със заповед на премиера Александров бе освободен от поста председател на КРС, която оглавяваше до 13 май. По този повод "Интернет общество - България" бе единствената българска неправителствена организация с общественополезна дейност, която изрази недоумението си от незаконната постъпка на Симеон Сакскобургготски.

С това решение ВАС доказа, че все пак постановява решения, съобразени с правото.

Прилагаме и цялото решение на съда:

Производството е по чл. 12 и следващите от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС).
Образувано е по жалба на Георги Димитров Александров, от гр. София, бул." Драган Цанков" № 15 А, срещу Решение № 393/13.05.2004 г. на Министерския съвет на Република България (РМС), с което жалбоподателят е бил освободен от длъжността "Председател" на Комисията за регулиране на съобщенията (КРС) и за такъв до края на мандата на освободения председател е определена Гергана Петрова Сърбова.
В жалбата и постъпилите допълнителни писмени бележки се развиват обстойни доводи за незаконосъобразност на атакуваното решение, поради противоречието му с материалния закон и допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Иска се неговата отмяна.
С определение № 6156/30.06.2004 г. по реда на чл. 123 от ГПК, вр. с чл. 11 от ЗВАС е присъединено за съвместно разглеждане в настоящето производство адм.д. № 4966/2004 г., образувано по жалба на Георги Александров срещу Заповед № КВ-32/14.05.2004 г. на министър-председателя, по силата на която на основание чл. 20, ал. 3 от ЗД и т. 1 от РМС № 393/13.05.2004 г., считано от 13.05.2004 г. жалбоподателят е освободен като председател на КРС.
Ответникът по жалбата, чрез упълномощения си процесуален представител, застъпва становище за недопустимост и евентуално - за неоснователност на жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура счита за основателна жалбата срещу РМС по съображения, че възприетото фактическо и правно основание за освобождаването на жалбоподателя, не съответства на приложимия материален закон. По отношение заповедта на министър-председателя, предмет на присъединеното дело, дава мнение за недопустимост на образуваното съдебно-административно производство, предвид вътрешнослужебния характер на акта.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, като обсъди доказателствата по делото и доводите на страните на основание чл. 188, ал. 1 от ГПК, във връзка с чл. 11 от ЗВАС, намира жалбата за допустима, като подадена в срока по чл. 13 ал. 2 от ЗВАС от надлежна страна - адресат на валиден административен акт. Подробни съображения за допустимостта на съдебно-административния контрол са развити в определение № 4531 от 28.05.2004 г., поради което и не следва да се преповтарят.
Разгледана по същество - жалбата срещу РМС 393/13.05.2004 г. е основателна.
С атакуваното свое Решение, Министерският съвет като е приел за основателни мотивите в доклад на министър-председателя относно проект за решение за освобождаване на жалбоподателя от заеманата длъжност, и на основание чл. 19А, ал. 2 от Закона за администрацията (ЗА), чл. 20, ал. 3 от Закона за далекосъобщенията (ЗД) и чл. 16 от Закона за административното производство (ЗАП), е освободил Георги Димитров Александров като председател на КРС. В самата заповед, извън позоването на доклада на министър-председателя, не са изложени други фактически обстоятелства, мотивирали органа при произнасянето му. С цитирания доклад, послужил като фактическо основание за освобождаването на Александров от длъжност, е обоснована необходимостта от персонална промяна на ръководителя на КРС, във връзка с констатираното забавяне на произнасянето на органа по предложението на Агенцията за приватизация за издаване на индивидуална лицензия за GSМ оператор на “БТК” ЕАД по реда на чл. 39 от Закона за приватизация и следприватизационен контрол, както и по повод забавеното приемане на подзаконовите нормативни актове по прилагането на ЗД (Арг. чл. 27, т. 14) и неизпълнение на задълженията по чл. 25, т. 6 от с.з. за информиране на обществеността и държавните органи относно дейността на Комисията.

След постановявяне на акта на колективния орган, министър - председателят е издал и атакуваната заповед № КВ-32/14.05.2004 г., с която считано от 13.05. 2004 г. е освободил жалбоподателя като председател на КРС. По делото са представени многобройни писмени доказателства, с цел опровергававане на констатациите в доклада, цитиран като фактическо основание за атакуваното освобождаване.

При така изложеното откъм фактическа страна, съдът прави следните ПРАВНИ изводи:

По легалната дефиниция на чл. 19, ал. 1 от ЗД, КРС е независим специализиран държавен орган - юридическо лице със седалище в град София. Персоналният състав на този колегиален орган се формира от държавната власт по указания с чл. 20 от закона ред. Съобразно разпоредбата на чл. 20, ал. 3 от ЗД, председателят на комисията се определя и се освобождава по решение на Министерския съвет, и се назначава от министър - председателя за срок от пет години. Т.е. публичноправният мандат на председателя възниква от сложен фактически състав, включващ два елемента: решение на Министерския съвет за определяне лицето, което да бъде назначено за председател на комисията, и заповед на министър-председателя за назначаване. В този случай решението на Министерския съвет има значение само на едно предложение; решаващият акт е заповедта на министър-председателя, с която се назначава съответния председател. Такава заповед може и да не бъде издадена и решението на Министерския съвет няма да породи окончателни правни последици. Ще бъде налице незавършен фактически състав, т.к. всеки от двата елемента на съставния административен акт, от който възниква мандата на председателя, няма самостоятелно правно значение. Разсъжденията досежно учредяването на този тип правоотношения не важат за начина на прекратяването им, при липсата на законово предписание, овластяващо министър-председателя да издаде нарочна заповед за освобождаване. В този смисъл атакуваната Заповед № КВ-32/14.05.2004 г. за освобождаването на жалбоподателя няма правно действие, а само констатира настъпилия правопрекратяващ факт - предсрочното прекратяване на мандата с РМС.

От представените по делото писмени доказателства е видно, че с РМС № 45 от 25.01.2002 г., жалбоподателят Александров е определен за Председател на КРС за срок от 5 години, считано от 28.01.2002 г. Със Заповед № КВ-22/1.02.2002 г. на министър-председателя, е назначен на длъжността. Следователно неговият мандат произтича от този сложен фактически състав, с чието проявление за указания в закона срок се счита за възложен и публичноправния мандат на председател на колегиалния орган, той и орган на изпълнителната власт по смисъла на чл. 19, ал. 4, т. 4 от ЗА.

С конституирането на КРС като независим специализиран държавен орган, назначеният председател упражнява административна компетентност и функции на орган на държавно управление и действува като представител на държавната власт, комуто е възложен публичноправен мандат чрез предоставяне на властнически правомощия по изпълнение на държавната политика в областта на пощенските услуги и далекосъобщителните дейности (чл. 19, ал. 2, 3 и 4 от ЗД). С даването на инвеститура (нарочен акт, издаден от компетентните органи под формата на решение за избор и/или заповед за назначаване), властническите правомощия, предоставени на съответното лице или орган, се трансформират в мандат, даден от суверена и Държавата. Лицата, получили такъв мандат изразяват не волята и интересите на органа, който ги е излъчил, а държавните интереси, като по този начин се гарантира независимостта им и свободното упражняване на предоставените властнически правомощия. Принципът на мандатност е въведен в Конституцията и предвиден в законите спрямо органи на законодателната, съдебната и изпълнителната власт. Мандатността гарантира стабилност и независимост на съответния публичноправен орган. Предсрочното прекратяване на мандата е допустимо по изключение и само при настъпване на такива обстоятелства, които обективно отнемат възможността да се изпълняват задълженията, възложени с мандата, както и при подаване на оставка. В чл. 22, ал. 1 от ЗД са посочени изчерпателно основанията, на които мандатът на член на КРС може да бъде прекратен предсрочно: при смърт и от съответните органи преди изтичането на мандата в следните случаи: 1). по тяхно писмено искане; 2). при установяване на несъвместимост с изискванията на този закон; 3). когато са осъдени на лишаване от свобода за умишлено престъпление от общ характер; 4). при невъзможност да изпълняват задълженията си повече от три месеца.

Тези основания не се различават от основанията, при които би могло да бъдат освободени предсрочно лица, изпълняващи длъжности на/в независим орган, като например народните представители (чл. 72, ал. 1 от Конституцията), конституционните съдии (чл. 148, ал. 1 от Конституцията) или при освобождаване на несменяемите съдии (чл. 129, ал. З, изр. 2 от Конституцията). Във всички тези случаи основанията за предсрочно прекратяване на мандата са обективни причини - смърт, влизане в сила на присъда, с която е наложено наказание "лишаване от свобода" за умишлено престъпление, фактическа невъзможност за изпълнение на задълженията за определен срок (включително тежкото физическо или психическо заболяване, последното водещо и до поставяне под запрещение), или пък подаване на оставка. Аналогична е уредбата на основанията за предсрочно прекратяване на мандата на членовете на други независими държавни органи, на които е възложено осъществяване на властнически правомощия - Комисията за защита на личните данни (чл. 8, ал. 4 от ЗЗЛД), Комисията за защита на конкуренцията (чл. 5 от ЗЗК).

От сравнителния анализ на посочените по-горе текстове се установява, че законодателят, отдавайки необходимото значение на мандатността, е ограничил максимално основанията за нейното предсрочно прекратяване. Целта е гарантиране на независимостта на органа при осъществяване на неговите държавнически функции по закон и по съвест, с игнориране на всякакъв административно-команден подход. Публичноправният мандат, за разлика от гражданскоправният, не може да бъде оттеглян по преценка от лицата (органите), които са го предоставили. Той е свободен, а не императивен - т.е. характеризира се с приоритет на обществените интереси пред интересите на възложителите на мандата. Ето защо лицата, получили такъв мандат следва да отстояват и изразяват държавните интереси. Затова и при тълкуването на съответната норма в ЗД за предсрочно прекратяване на мандата на изборните и назначаеми членове на КРС, не следва да се излиза извън рамката на основния принцип за максимално ограничаване на основанията. Всяко разширяване на тези основания трябва да се възприема като нарушение на закона.

В контекста на гореизложеното, посоченото в атакуваното РМС фактическо основание за освобождаването на жалбоподателя ("мотивите в доклада на министър-председателя"), както и възприетата правна квалификация ("чл. 19а, ал. 2 от ЗА и чл. 20, ал. 3 от ЗД") са незаконосъобразни. Разпоредбата на чл. 19а, ал. 2 от ЗА дава възможност за прекратяване на правоотношенията с изрично изброени субекти, между които и посочените в чл. 19, ал. 4 от закона еднолични органи, техни заместници и членове на колегиални органи. Несъмнено КРС е административна структура, създадена със закон, поради което нейният председател е орган за изпълнителната власт - по аргумент чл. 19, ал. 4 от ЗА. Статутът, устройството и функциите на КРС се регламентират от ЗД, който е специален по отношение на ЗА (Арг.: чл. 1, ал. 3 от ЗА). С разпоредба от специалния закон (чл. 22, ал. 1 от ЗД) лимитативно са изброени основанията за предсрочно прекратяване на правомощията на членовете на КРС, респ. и на нейния председател. Сега оспореното предсрочно освобождаване на председателя на КРС не е на никое от тези основания. Поради това решението е издадено в нарушение на материалния закон.

Материалноправната предпоставка за уволнението на жалбоподателя следва да съществува към момента на вземане на съответното решение на МС, а не следва да се поражда от този акт на органа. Сам по себе си посоченият в атакуваното РМС доклад на министър-председателя не съставлява релевантен за възникване на спорното право юридически факт и не попада в хипотезата на цитираната като правно основание законова разпоредба, поради което не следва да се обсъжда. Ето защо посоченото в обжалвания акт правно основание за предсрочното освобождаване на председателя на КРС е неприложимо за него и е в противоречие с разпоредбата на чл. 22, ал. 1 от ЗД, уреждаща основанията за такова освобождаване, без обаче никое от тях да е посочено в решението като основание за освобождаването му.
Изложеното обосновава извода, че прекратявайки едностранно и предсрочно мандата на председателя на КРС на визираното в атакуваното РМС фактическо основание, което не съставлява релевантен юридически факт, правопораждащ така упражненото субективно право, административният орган е нарушил материалния закон, което налага отмяната на заповедта като незаконосъобразна - по аргумент на чл. 12, т. 4 от ЗВАС. Правораздавателният контрол цели обезпечаване на субективните права и интереси на адресата на акта като властническо волеизявление, и при въведените доводи за неговата материална незаконосъобразност, поради неправилно тълкуване и прилагане на материалноправните норми на ЗД, се налага проверка на фактическите и правни основания за неговото издаване, с оглед решаването с пряко обвързващ материално-правен ефект на административноправния спор, свързан с действието му. При наличните по делото доказателства не се установи съществуването на валидно правно основание за издаване на атакуваното РМС, поради което съдът следва да приеме, че след като административният орган не e доказал законосъобразността на правните си действия, обективирани в акта, жалбата е основателна и следва да бъде уважена.
Атакуваната по присъединеното дело заповед на министър председателя с № КВ-32/14.05.2004 г. съдържа волеизявление за освобождаване от заеманата длъжност, което вече е извършено с предходното РМС. Освен това - тя е постановена извън рамките на предоставената му от закона компетентност. Министър-председателят не е овластен да прави такова волеизявление (Сравн.: чл. 20, ал. 3 от ЗД), а административен акт, издаден при липса на компетентност по степен, по материя или по място (т.е. при липса на законово овластяване) е нищожен и не може да произведе целените с него правни последици. Нищожният административен акт не поражда правно действие за адресатите си и за да не създава правна привидност, че съществува, при констатиране на основание за нищожност, съдът следва да го отстрани от правния мир чрез обявяване на неговата нищожност, каквото правомощие дава изрично и разпоредбата на чл. 29 от ЗВАС. По делото е направено искане за присъждане на съдебно-деловодни разноски, което е основателно, с оглед изхода на делото, поради което и на основание чл. 64, ал. 1 от ГПК, във вр. с чл. 11 от ЗВАС, в полза на жалбоподателя следва да бъдат присъдени 1 020 лв., платими от бюджета на МС.



Водим от горното и на основание чл. 42, ал. 1, предл. 1- во от ЗАП, във връзка с чл. 28 от ЗВАС, Върховният административен съд, състав на V -то отделение,

РЕШИ:

ОТМЕНЯ Решение на Министерския съвет на Република България № 393/13.05.2004 г., с което Георги Димитров Александров, от гр. София, бул." Драган Цанков" № 15 А, ЕГН 6510036268, е бил освободен от длъжността "Председател" на Комисията за регулиране на съобщенията.

ОБЯВЯВА нищожността на Заповед № КВ-32/14.05.2004 г. на министър-председателя на Република България, с която Георги Димитров Александров, на основание чл. 20, ал. 3 от ЗД и т. 1 от РМС № 393/13.05.2004 г., считано от 13.05.2004 г. е освободен като председател на КРС.

ОСЪЖДА Министерският съвет на Република България, на основание чл. 64, ал. 1 от ГПК, да заплати на Георги Димитров Александров, от гр. София, бул. "Драган Цанков” № 15 А, съдебно-деловодни разноски в размер на 1 020 (хиляда и двадесет ) лева.

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд, в 14-дневния срок от съобщаването му на страните.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Александър Еленков

ЧЛЕНОВЕ:
/п/ Милка Панчева
/п/ Ваня Анчева